Tanius Karam
Desde que el presidente López Obrador anunció su intención de acabar con algunos órganos autónomos, entre ellos el Instituto Federal de Telecomunicación (IFT), se ha generado un largo debate. Se espera que en septiembre la Cámara de Diputados vote la iniciativa de desaparición de este y otros órganos autónomos.
A lo largo de estos diez años de vida del IFT, Zócalo ha dedicado gran cantidad de texto a dar seguimiento de los alcances y limitaciones del instituto. En su momento lo consideramos como un logro de la sociedad respecto a la democratización de las comunicaciones. Sin embargo, pareciera que lo anterior está en entredicho o es cuestionado por el actual gobierno. En particular, un aspecto de interés y debate fue lo relacionado con los derechos de audiencias. Estos derechos fueron estipulados por primera vez dentro de la normativa de un órgano público, pero como muchos temas, hoy por hoy son objeto de debate entre su promulgación en la ley, y su observación y alcance real.
Comprensiblemente, los directivos y trabajadores del IFT están nerviosos ante la posibilidad de su desaparición en caso de aprobarse el llamado “Plan C” en septiembre, el cual incluye desaparecer al IFT.
El pasado 14 de junio el instituto ha iniciado su “plan D”: contactó a la virtual presidenta electa con la idea de revertir la decisión de desaparecer al Instituto, decisión que al parecer ya comenzó a ejecutarse. El IFT da empleo a mil 428 trabajadores, quienes, de aprobarse el “plan C”, serían trasladados a la Secretaría de Infraestructura, Comunicaciones y Transportes (SICT) a través de un esquema poco claro hasta el momento. Si las funciones del IFT son asumidas por la SICT — que podría parecerse a la figura que tiene el Ente Nacional de Comunicaciones (ENACOM) en Argentina—, ello supondría tener un control más directo y simplificado en este sector.
Ante la intención del Ejecutivo respecto al IFT, expertos, organizaciones civiles y actores del sector de telecomunicaciones y radiodifusión han defendiendo su independencia y autonomía como elementos fundamentales para garantizar una regulación imparcial y efectiva. Asimismo, reconocen al instituto como parte de una larga historia dentro de un mercado concentrado, muy abocado a la “ley” de los usos y costumbres, y con un marco legal que generalmente ha llegado muy tarde.
La idea del IFT no es algo propio de México. En América Latina existen organismos parecidos al IFT como la Comisión de Regulaciones de Comunicaciones (CRC) en Colombia o la Agência Nacional de Telecomunicações (ANATEL) de Brasil, que logró licitar la red 5G; o bien, el regulador inglés Office of Communications (OFCOM) que inspiró en parte a la mexicana en materia de portabilidad numérica. La ANATEL de Brasil y el IFT de México también mantuvieron firmes, en tiempos recientes, su visión ante la de Estados Unidos respecto al futuro de la banda de los 6 GHz, que ese país quería imponer para toda América. Esto, para que ese espectro pudiera ser utilizado por diferentes tecnologías de conectividad en tiempos del 5G.
Dentro de las razones “oficiales” para desaparecer al IFT, están la reducción de costos y centralizar la regulación en otras dependencias. El presidente López Obrador no es dado a minucias y generalmente emite juicios amplios de esos temas polémicos a los que no le interesa detallar. El pasado 5 de febrero de 2024 se refirió al IFT como un regulador “gigantesco” en estructura y “salarios”, así como incompetente para acabar con los “monopolios”.
Frente al argumento de que el IFT es oneroso, algunos señalan a su favor que gracias a él se han recaudado 68 mil 430.46 millones de pesos por su trabajo regulatorio a favor de la Tesorería de la Federación en la primera mitad del gobierno de López Obrador. Todavía entre enero y marzo de 2024, el IFT recaudó para el gobierno un total de 12 mil 790 millones de pesos. También señalan quienes lo defienden que, gracias al IFT, se han podido determinar concentraciones con las de AT&T con Time Warner, y obligar a la partición de Telmex en dos compañías, así como declarar a los gigantes Televisa y Telcel como agentes dominantes.
Empero lo anterior, otro argumento esgrimido por el gobierno es que en diversas ocasiones el IFT no ha cumplido con su mandato de promover la competencia y mejorar los servicios de telecomunicaciones y radiodifusión. Esto, en el sentido de no incidir realmente en la reducción de monopolios ni incrementar significativamente la calidad y accesibilidad de los servicios de telecomunicación para la mayor parte de la población. En todo caso, lo que parece ser el interés del gobierno es desaparecer órganos como parte de una estrategia alineada a permitir políticas afines a la agenda del gobierno actual, que le permitan facilitar implementar sus proyectos y prioridades, en particular, en el sector de telecomunicaciones. De hecho, durante el sexenio actual, el gobierno ha intentado incidir no tanto como regulador, sino como agente al haber creado empresas públicas como CFE Telecom o Altán, que dan servicio de telefonía donde el servicio ya existe, aunque a más bajo costo (abordamos el tema en Zócalo N° 276, febrero 2023).
Breve recuento
Cabe recordar que el IFT fue creado mediante una reforma constitucional en materia de telecomunicaciones y radiodifusión, aprobada en junio de 2013, durante el gobierno del presidente Enrique Peña Nieto. El objetivo de la reforma era modernizar y democratizar el acceso a estos servicios, fomentando la competencia y la inversión.
Dentro de los objetivos de IFT se encuentran la regulación y supervisión del espectro radioeléctrico; la promoción de la competencia efectiva en los sectores de telecomunicaciones y radiodifusión, previniendo y eliminando prácticas monopólicas y promoviendo el acceso universal a estos servicios; la gestión de concesiones para el uso del espectro radioeléctrico, que es un recurso limitado y crucial para la prestación de servicios de telecomunicaciones y radiodifusión. Uno de los aspectos más importantes para el mundo académico ha sido lo que este Instituto permitía respecto a la defensa y protección de los derechos de los usuarios de los servicios de telecomunicaciones y radiodifusión, por primera vez consignados de manera explícita en un ordenamiento jurídico. Finalmente, otra de las funciones del IFT ha sido emitir opiniones, reportes y estudios técnicos sobre el estado y desarrollo de las telecomunicaciones y la radiodifusión en el país.
En 2014, el IFT identificó a América Móvil y Televisa como agentes económicos preponderantes en sus respectivos sectores (telecomunicaciones y radiodifusión). Impuso medidas regulatorias asimétricas para reducir su poder de mercado y fomentar la competencia, como la eliminación de tarifas de interconexión para América Móvil y obligaciones de compartición de infraestructura.
En 2015, el IFT licitó dos nuevas cadenas de televisión abierta, resultando en la creación de Imagen Televisión. El objetivo era diversificar el mercado de medios y ofrecer más opciones a los televidentes. También en ese año implementó medidas para facilitar la portabilidad numérica, permitiendo a los usuarios cambiar de proveedor de servicios sin perder su número telefónico; esto estableció reglas para proteger los derechos de los usuarios, mejorando la transparencia y calidad de los servicios. De la misma manera, el IFT supervisó y facilitó la transición a la Televisión Digital Terrestre (TDT), logrando que México apagara las señales analógicas y adoptara la tecnología digital, mejorando la calidad de la transmisión y liberando el espectro para otros usos.
Tensiones. Los casos de América Móvil y Televisa
A pesar de lo dicho anteriormente, hay que señalar algunas dificultades, como el tema de la dominancia. A pesar de las regulaciones impuestas, América Móvil y Televisa han continuado dominando sus respectivos mercados, lo que ha generado críticas sobre la efectividad de las medidas del IFT para fomentar una competencia real y significativa. Por otra parte, varias de las decisiones del IFT han enfrentado impugnaciones y litigios por parte de los operadores dominantes, lo que ha ralentizado la implementación de sus políticas y generado incertidumbre regulatoria.
América Móvil, propiedad de Carlos Slim, es la empresa dominante en el sector de telecomunicaciones en México, operando con las marcas Telcel y Telmex. La empresa ha mantenido una posición dominante en el mercado, a pesar de diversas medidas regulatorias. Algunas medidas del IFT incluyen imponer regulaciones asimétricas a América Móvil para intentar reducir su poder de mercado; esto supone restricciones en tarifas de interconexión, la obligación de compartir infraestructura y otras medidas para favorecer la competencia. En 2017, el IFT ordenó a América Móvil la desincorporación de una parte de su infraestructura para promover la competencia. Sin embargo, este proceso ha sido largo y complicado, y los efectos esperados no se han materializado completamente.
De cualquier manera, muchos críticos contra el IFT argumentan que América Móvil sigue teniendo una posición dominante y que las medidas del IFT no han sido suficientemente efectivas para fomentar una competencia robusta. Los precios y la calidad del servicio en algunos segmentos del mercado no han mejorado al nivel esperado. Hay percepciones de que América Móvil ha logrado evadir o minimizar el impacto de algunas de las regulaciones impuestas por el IFT, aprovechando su tamaño y recursos para retrasar procesos o encontrar lagunas legales.
Ante la dominancia de América Móvil, los defensores del IFT rescatan que sí se han logrado algunos cambios: señalan, por ejemplo, que antes de 2013 Telcel acaparaba el 80% del negocio celular y ahora se ha reducido al 60% por volumen de usuarios; Telmex dominaba el 70% del internet fijo en 2014 y ahora solamente tiene el 39% de las suscripciones; gracias a la regulación, empresas como AT&T han logrado abrirse en el mercado y ahora alcanzan a 22 millones de usuarios mexicanos.
Las empresas estatales Altán Redes y CFE Telecom son dos operadoras capitalizadas por la 4T que también han apoyado la cobertura, gracias a las concesiones que el IFT les entregó. Por otra parte, estas empresas ofrecen servicios a precios mucho más bajos de las privadas. Cabe señalar que CFE Telecom tiene prohibido comercializar planes de telecomunicaciones en mercados que son atendidos por otros operadores, pero esto es relativo, ya que esta empresa opera en Ciudad de México y el Estado de México, donde ya hay una alta concentración de operadores.
Otro caso involucra a Televisa, que históricamente es el mayor conglomerado de medios en México, con una posición dominante en el mercado de la televisión abierta. La empresa ha mantenido una cuota de mercado significativa, lo que plantea desafíos para la competencia y la diversidad de contenidos. Al igual que con América Móvil, el IFT ha impuesto medidas asimétricas a Televisa para tratar de reducir su poder de mercado y fomentar la competencia, medidas que incluyen la obligación de compartir infraestructura y regulaciones sobre la publicidad.
En 2015, el IFT licitó dos nuevas cadenas de televisión abierta, con el objetivo de diversificar el mercado y reducir la concentración. Las concesiones fueron otorgadas a Grupo Imagen y a Grupo Radio Centro, aunque este último no pudo cumplir con las condiciones económicas, y perdió la concesión.
A pesar de estas medidas, Televisa sigue siendo la empresa dominante en el sector de televisión abierta. Las nuevas cadenas han tenido dificultades para ganar cuota de mercado significativa y para competir en términos de contenido y audiencia. Las regulaciones del IFT no han sido suficientemente efectivas para abordar la concentración de propiedad en el mercado de medios, lo que limita la diversidad de voces y contenidos en la televisión abierta.
Si bien estos casos destacan áreas donde se percibe que el IFT no ha logrado cumplir completamente sus objetivos, también es importante considerar que la regulación de mercados tan complejos y dominados por actores poderosos es una tarea intrínsecamente difícil. La propuesta de eliminar el IFT y consolidar sus funciones en otras dependencias gubernamentales es controversial y ha generado un amplio debate sobre la mejor manera de lograr una regulación efectiva y fomentar la competencia en estos sectores. De cualquier manera, nos inclinamos a pensar que sin dejar de reconocer las áreas de oportunidad de este (y otros) órganos autónomos, pueden hacerse todos los ajustes y enmiendas legales, en lugar optar por la opción radical de su desaparición. Nos parece que el interés de desaparecer al IFT no tiene que ver con el hecho de ser oneroso o no, sino en un sentido político que deja a la autonomía, los derechos de las audiencias y demás valores implicados en la normativa del IFT fuera de la visión política estratégica de la autodenominada “Cuarta Transformación”. Finalmente, como sabemos, al actual régimen no le gustan instituciones creadas durante la “época de la transición” (2000-2018), como si al erradicarlos simbólicamente (véase el caso del Aeropuerto de Texcoco), lo hicieran también de lo que los gobiernos priístas y panistas representan, dentro de su narrativa y presunta autofundación.
Catedrático investigador de la UACM y analista
