(Segunda de tres partes)
Javier Esteinou Madrid
I.- La publicidad oficial dentro del régimen de la Cuarta Transformación
Presionado los principios fundacionales el frente Morena y sus aliados, conducido por Andrés Manuel López Obrador de 2018 a 2024, quedaron obligados ética, moral, jurídica y políticamente a reconstruir el proyecto de comunicación y cultura de la sociedad mexicana para edificar otro futuro nacional. Sin embargo, pese a la necesidad imperiosa de modificar el marco jurídico heredado de los regímenes anteriores sobre el manejo de la publicidad oficial para suprimir la dañina “Ley Chayote” en México y frente a los compromisos ideológicos comprometidos por el nuevo gobierno de la Cuarta Transformación, éste no avanzó sustantivamente para resolver dicha situación.
Lo único que efectuó fue realizar las siguientes tres acciones en el terreno discursivo, regulatorio y económico que no resolvieron el problema de fondo, sino que permitieron la continuidad de relevantes irregularidades:
En el espacio discursivo
1.- En el terreno declarativo, al inicio del régimen de la “Esperanza del Cambio” el presidente de la República y los altos funcionarios aseguraron narrativamente de forma recurrente que se echaría abajo la “Ley Chayote” para crear una nueva “Ley de Comunicación Pública” que promovería la austeridad, combatiría el dispendio, se alejaría de la propaganda unilateral, terminaría la discrecionalidad y fomentaría la comunicación horizontal.[1]
2.- Sin embargo, frente al compromiso inicial de las autoridades para modificar el viejo modelo de comunicación en México, el 4 de agosto de 2021, los reporteros asistentes a la Conferencia Mañanera le preguntaron al presidente Andrés Manuel López Obrador ¿por qué no promover una nueva regulación que impusiera criterios más objetivos que obligaran a los medios a garantizar la pluralidad informativa, y el derecho a la información de la sociedad, evitando que los canales mientan, sin obtener nada a cambio?
Pese a dicho compromiso oficial del gobierno de la “Renovación Nacional”, especialmente del Poder Ejecutivo, el primer mandatario respondió contundentemente: “¡lo que decía el presidente Lerdo, […] la prensa se controla o se regula con la prensa, eso es lo que aplica. No debe haber una regulación, tenemos mejor que ejercer nuestra libertad, que exista debate y que le tengamos confianza a la gente, porque el pueblo no es tonto, tonto es el que piensa que el pueblo es tonto. […] No, no, no, leyes, reglamentos, nada de eso, libertad completa!”.[2]
Con dicho posicionamiento, asombrosamente se canceló tajantemente la obligación de elaborar un nuevo marco jurídico que regulara estrictamente la operación de la publicidad gubernamental durante la gestión de la Cuarta Transformación de la historia de México y se permitió la continuidad de diversos vicios que encerraba la antigua “Ley Chayote” que mucho dañó al clima democrático del país.
En el ámbito normativo
3.- En el área jurídica para encarar tal problemática la Coordinación de Comunicación Social de la Presidencia de la República creó el acuerdo por el que se estableció la “Política de Comunicación Social del Gobierno Federal”, mediante el cual se tipificaron jurídicamente definiciones, criterios de operación, características de las campañas, limitaciones, planeación, evaluación y transparencia sobre el otorgamiento de la propaganda oficial:
No obstante la aplicación de esos lineamientos se acotó muy parcialmente la anarquía heredada de los regímenes anteriores, dejando muchos vacíos sustanciales que sólo podrían ser cubiertos con una nueva “Ley de Comunicación Social” que adoptando los mejores estándares internacionales y aplicando los principios constitucionales evitara que el gasto en comunicación social se manejara caprichosamente para premiar a los “medios cortesanos” y castigara a los “canales disidentes”.
En la esfera financiera
3.- En el terreno económico siguiendo el compromiso de Andrés Manuel López Obrador expuesto a lo largo de su campaña electoral en 2018[3] y observando el acuerdo 39 establecido en su toma de protesta como candidato virtual a la Presidencia de la República[4]; el gasto realizado en publicidad oficial por el gobierno de la izquierda morenista, se redujo en un 50 por ciento en relación con lo erogado en la administración del presidente Enrique Peña Nieto (2012-2018).
Pese a la muy importante reducción de tal inversión propagandista, lo erogado durante los primeros tres años del gobierno de la Cuarta Transformación reflejó la ausencia de criterios objetivos, claros, imparciales, transparentes, panificables y verificables para modelar virtuosamente la inversión en comunicación social, sino que se guió por las viejas normas de negociación y legitimación política del pasado que había criticado categóricamente. Con ello, se conservaron diversos vicios fundamentales que conllevaba el espíritu de la anterior perjudicial “Ley Chayote”:
II.- Las dos caras del nuevo gobierno: del “macrochayote” al “minichayote”
Pese a la instrumentación de algunas acciones para intentar normar la situación de la publicidad gubernamental esta práctica gubernamental tóxica no quedó reglada sustantivamente, permitiendo que continuara prevaleciendo en la gestión del régimen de la Cuarta Transformación discrecionalidad, simulación, verticalidad, concentración desigualdad, opacidad de mecanismos, y la carencia de normas claras de asignación de recursos, manipulación de la propaganda oficial para premiar o castigar políticamente a los medios de comunicación, especialmente a los canales opositores. Esta política ocasionó que se pasara de la dádiva del “macrochayote” a la entrega del “minichayote”, que finalmente impulsó a los medios de comunicación simpatizantes con la 4-T y la presión sobre los medios opuestos al régimen, bajo la lógica “no te pago para que me pegues”.
Por ejemplo, en los primeros tres años de operación del nuevo gobierno se favoreció financieramente de manera sustantiva a los periódicos La Jornada, Tabasco Hoy (Organización Editorial Acuario),la cadena de periódicos Por Esto (Centro de Cultura Nuestra América, AC), las empresasEdición y Publicidad de Medios de los Estados y Medios Masivos Mexicanos. Sin embargo, se castigó drásticamente a los medios disidentes al reducirles o cancelarles apoyos económicos a El Universal, Reforma, Excelsior, La Razón, La Crónica, laOrganización Editorial Mexicana; a las cadenas de televisión Televisa, TV Azteca, MVS, Grupo Imagen; a los consorcios de radio Grupo Fórmula; al portal digital Eje Central; a las revistas Nexos, Letras Libres, Expansión, Siempre; y a las editoriales Clío Libros y Video y editorial Vuelta, entre otros.[5]
III.- La sociedad civil y los amparos ante la “Ley Chayote”
Frente a la anárquica política de comunicación social en México derivada de los abusos de las administraciones neoliberales y de las omisiones del régimen de la Cuarta Transformación, paradójicamente no fue el gobierno federal en funciones quien reacciono enérgicamente para corregir sustantivamente la existencia de este vicio institucional, salvo las acciones anteriores; sino fue la sociedad civil quien actuó relevantemente para colaborar y enmendar tal situación.
De esta manera, en primer término, la organización Artículo 19 tramitó en 2017 ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación un amparo contra la Ley General de Comunicación Social (“Ley Chayote”) basados en el ejercicio discrecional del gasto público en materia de publicidad gubernamental sin criterios verificables, pautas objetivas y claras que impidieran otorgar fuertes sumas económicas a los medios de comunicación, propiciando la concentración y la inequidad. Dicho amparo fue aceptado por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, pero posteriormente fue impugnado por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) de la administración del expresidente Enrique Peña Nieto.[6]
En segundo término, el 8 de septiembre de 2021 la Suprema Corte de Justicia de la Nación aprobó un segundo amparo histórico presentado por la asociación civil “Campaña Global por la Libertad de Expresión” también conocida como Artículo 19 quien sostuvo que la “Ley de Comunicación Social” continuaba manteniendo una relación perversa entre el poder político y los medios de comunicación colectivos afectando la libertad de expresión, la transparencia y el derecho a la información. Así, la Corte declaró que “Ley General de Comunicación Social” vigente, no cumplía a cabalidad con la tarea encomendada por el artículo 134 de la Constitución Federal y el artículo 3° de la Reforma Constitucional en materia electoral de 2014, debido a que no esclarecía ni detallaba los criterios a que debía estar sujeto el gasto en comunicación social, ni tampoco disponía procedimientos concretos y reglas específicas encaminadas a garantizar que el ejercicio de dicha erogación cumplía con los criterios requeridos, disminuyendo la discrecionalidad de los agentes gubernamentales involucrados.[7]
De esta forma, los ministros de la Corte determinaron que dicha ley “vulnera la libertad de expresión y el derecho a la información al no prever criterios de asignación claros y precisos para el gasto en comunicación social, ni tampoco dispone mecanismos para garantizar que dicho gasto cumpla con los criterios constitucionalmente previstos para la materia, es decir, eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez”.[8] Ello debido a que “no regulaba con el grado de precisión constitucionalmente exigible, los principios que debían regir el gasto público en comunicación social, pues aun y cuando disponía diez principios rectores en la materia, no los dotaba del sentido y alcance que debían atribuirle las autoridades ejecutoras y las personas sujetas a su marco de aplicación, propiciando una enorme discrecionalidad al momento de ejercer el gasto respectivo”.[9]
Por ende la ausencia de una legislación que regule adecuadamente el funcionamiento de la publicidad gubernamental toleró la conservación de “un estado de cosas inconstitucional que permitió la actuación de la censura sutil a través de la asignación discrecional, la concentración del gasto, el vacío de topes presupuestales, y la falta de criterios claros en la distribución de este recurso comunicativo”.[10]
En consecuencia, era “evidente que el órgano legislativo estaba consciente de la existencia de tal problema sistemático en la asignación de contratos de publicidad oficial a particulares, que hasta en las exposiciones de motivos de las distintas iniciativas que dieron origen a la ley reclamada se apuntaron casos en los cuales supuestamente se ejerció una presión sutil de autocensura por parte de la autoridad”.[11] Por lo tanto, “cuando el legislador federal tiene ese conocimiento del campo regulatorio y decide no ejercer sus facultades constitucionales para repararlo vía la emisión de un marco normativo adecuado, preciso y eficaz, resulta partícipe de quién lleva a cabo sus atribuciones en forma omnímoda o arbitraria”.[12]
IV.- El nuevo mandato
Debido a que el Congreso de la Unión permitió durante varios años una grave omisión en sus obligaciones legislativas afectando el párrafo octavo del artículo 134 de la Constitución Política Mexicana, la Primera Sala de la Corte le exigió al Poder Legislativo que antes de concluir el período ordinario de la LXV Legislatura el 15 de diciembre de 2021 tendría que elaborar una nueva “Ley de Comunicación Social” que subsanara suficientemente las obligaciones relativas a la distribución de la publicidad gubernamental establecidas en el artículo 3° transitorio del decreto de la reforma constitucional del 10 de febrero de 2014 que afectaban el ejercicio pleno de la libertad de expresión y del derecho a la información. [13] Todo esto con objeto regular la protección del gobernado, de manera tal que, cuando las autoridades ejecutoras del gasto de comunicación social quisieran servirse de los medios de los particulares para contratar la publicidad oficial, esta no viniera acompañada con una sutil censura en su línea editorial.[14]
V.- La complicidad de la 4T con la “Ley Chayote”
De esta forma, durante los primeros tres años del gobierno morenista se evadió el primer mandato de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que exigía la creación de una amplia ley para reglamentar rigurosamente el uso de la publicidad oficial en México y el régimen morenista siguió manejando de manera más austera, pero finalmente con alta discrecionalidad el otorgamiento del presupuesto de publicidad gubernamental para fortalecer sus intereses de legitimación ante la opinión pública.
Fue enormemente sorprendente que existiendo más de 20 iniciativas normativas dentro del Poder Legislativo para regular con todo el rigor constitucional el ejercicio de la publicidad gubernamental en México, y siendo que el Movimiento de Regeneración Nacional (Morena) se desempeñaba como la principal fuerza política protagonista en el Congreso de la Unión; durante los primeros tres años del gobierno de la “Esperanza del Cambio” si se modificaron dentro de la Constitución Política Mexicana muchos aspectos legales heredados de los gobiernos anteriores para que el régimen de laCuarta Transformación alcanzar adecuadamente sus objetivos. Sin embargo, se evitó avanzar medularmente ante esta obligación constitucional que le correspondía encarar para democratizar y sanear el espacio público mediático.
El régimen de la “Cuarta Transformación” que anunció espectacularmente que crearía un nuevo prototipo de comunicación distinto al modelo mercantilista heredado del orden neoliberal precedente, no demostró voluntad contundente para transformar por sí mismo esta realidad, sino optó por manejar oportunista y circunstancialmente el viejo sistema de comunicación nacional para fortalecer su sistema de poder. Cuando más sólo introdujo algunos lineamientos para establecer la política de comunicación social del gobierno federal, redujo la inversión propagandista del Estado en aproximadamente 50 por ciento, y prohibió que durante una campaña un medio de comunicación concentrara más del 25 por ciento de la pauta publicitaria. Empero, tales acciones no fueron medidas suficientes para evitar las malas prácticas de opacidad, discrecionalidad, arbitrariedad, concentración, manipulación, capricho, falta de planeación, ausencia de medidas claras para la asignación y distribución de la pauta de comunicación, derivadas del pasado.
Todo ello transparentó la falta de voluntad política categórica del nuevo gobierno de la izquierda nacionalista para modificar a fondo por sí mismo el antiguo modelo de comunicación social heredado en México y su opción por continuar usufructuando los mismos vicios del antiguo régimen para aprovechar discrecionalmente el aparato de comunicación social con objeto de legitimarse unilateralmente en la nueva estructura de poder, evitando utilizarlo para construir más democracia y pluralidad comunicativa.
VI.- La presión de la sociedad civil
Fue hasta la muy responsable y ejemplar actuación de la sociedad civil a través de las organizaciones Artículo 19, Fundar y el fulminante mandato de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que convirtiéndose en sujetos de transformación en esta materia, obligaron jurídicamente a que el gobierno de la “Renovación Nacional” respondiera a dicho compromiso crucial para crear una nueva “Ley de Comunicación Social” cumpliendo con los principios básicos plasmados en la Carta Magna, sin favorecer a los intereses del poder en turno. La acción comprometida de sociedad civil y la división de poderes republicanos a través de la Suprema Corte fueron los motores que colocaron contra la pared al Movimiento de Regeneración Nacional y al resto de la partidocracia para que estos forzadamente encararan su imperiosa obligación de elaborar un nuevo marco jurídico virtuoso para la comunicación nacional.
[1] Ramírez Cuevas, Jesús, ¿Cómo será el trato del próximo gobierno con los medios de comunicación?”, Coordinador de Comunicación del Presidente electo Andrés López Obrador, Comité de Transición, Partido Morena, Ciudad de México, México, 24 de septiembre de 2018, https://www.youtube.com/watch?v=41xwDmbDYX4, (Consultado el 28 de octubre de 2018).
[2] López Obrador, Andrés Manuel, “Conferencia de prensa matutina”, Coordinación de Comunicación Social, Palacio Nacional, Presidencia de la República, Gobierno de México, Ciudad de México, México, 4 de agosto de 2021, versión estenográfica, https://www.gob.mx/presidencia/es/articulos/version-estenografica-conferencia-de-prensa-del-presidente-andres-manuel-lopez-obrador-del-4-de-agosto-de-2021?idiom=es, (consultado 6 de agosto de 2021).
[3] “AMLO: Gobierno disminuirá en 50% los gastos en publicidad oficial”, Noticieros Televisa, Sección Política, Ciudad de México, México, 17 de abril de 2019, https://noticieros.televisa.com/ultimas-noticias/amlo-gobierno-disminuira-50-por-ciento-gastos-publicidad-oficial/, (Consultado el 19 de abril de 2019).
[4] López Obrador, Andrés Manuel, “Discurso de Andrés Manuel López Obrador en el Zócalo”, en: Animal Político, Redacción, Zócalo de la República, Ciudad de México, México, 1 de diciembre de 2018, página 4, https://www.animalpolitico.com/2018/12/discurso-amlo-zocalo/, (Consultado el 2 de diciembre de 2018).
[5] Tourliere, Mathieu, “La 4T cerró a medias la llave de la publicidad oficial”, Revista Proceso, Ciudad de México, México, 13 de abril de 2020, https://www.proceso.com.mx/625664/la-4t-cerro-a-medias-la-llave-de-la-publicidad-oficial, (consultado el 20 de mayo de 2020).
[6] “Persiste gasto discrecional en publicidad oficial: Maldonado”, Aristegui Noticias, Redacción, Ciudad de México, México, 18 agosto 2021, video, https://aristeguinoticias.com/1808/mexico/persiste-gasto-discrecional-en-publicidad-oficial-maldonado-enterate/ , (consultado el 19 de agosto de 2021).
[7] “La primera sala concede amparo en contra de la ley general de comunicación social por actualizar una omisión legislativa de carácter relativo, al no regular en forma precisa las reglas y mecanismos para ejercer el gasto en publicidad oficial, lo cual incide negativamente en la libertad de expresión”, Comunicados de Prensa, No 272/2021, Primera Sala, Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN), Poder Judicial de la Federación (PJF), gobierno de México, Ciudad de México, 8 de septiembre de 2021, https://www.internet2.scjn.gob.mx/red2/comunicados/noticia.asp?id=6580, (consultado el 14 de septiembre de 2021).
[8] “La Suprema Corte de Justicia de la Nación ampara a ARTICLE 19 y declara inconstitucional la Ley General de Comunicación Social”, Article-19, Ciudad de México, México, 8 de septiembre de 2021, https://articulo19.org/la-suprema-corte-de-justicia-de-la-nacion-ampara-a-article-19-y-declara-inconstitucional-la-ley-general-de-comunicacion-social/, (consultado el 19 de septiembre de 2021).
[9] González Alcántara Carrancá, Juan Luis, “Amparo en revisión 308/2020: Quejosa: Campaña global por la libertad de expresión: Asociación civil”, Primera Sala, Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN), Poder Judicial de la Federación (PJF), Gobierno de México, Ciudad de México, México, 8 de septiembre de 2021, página 41, https://www.scjn.gob.mx/sites/default/files/listas/documento_dos/2021-08/AR-308-2020-27082021.pdf, (consultado el 10 de septiembre de 2021).
[10] “La Suprema Corte de Justicia de la Nación ampara a ARTICLE 19 y declara inconstitucional la Ley General de Comunicación Social”, Article-19, Ciudad de México, México, 8 de septiembre de 2021, https://articulo19.org/la-suprema-corte-de-justicia-de-la-nacion-ampara-a-article-19-y-declara-inconstitucional-la-ley-general-de-comunicacion-social/, (consultado el 19 de septiembre de 2021).
[11] González Alcántara Carrancá, Juan Luis, “Amparo en revisión 308/2020: Quejosa: Campaña global por la libertad de expresión: Asociación civil”, Op. cit., páginas 44 y 45.
[12] Ibíd, página 45.
[13] Ibíd, página 48.
[14] “Echan para atrás la ‘Ley Chayote’: Corte ordena al Congreso corregir deficiencias”, Aristegui Noticias, Redacción, 8 de septiembre de 2021, https://aristeguinoticias.com/0809/mexico/echan-para-atras-la-ley-chayote-corte-ordena-al-congreso-corregir-deficiencias/, (consultado el 10 de septiembre de 2021).
