Jaime Cárdenas*
Para algunos sectores sociales del país, las autoridades electorales han sido pieza clave en el proceso de democratización de México. Esa aseveración no es absoluta. Como toda premisa argumentativa está sujeta a justificación.
En una democracia las autoridades deben, acto por acto, decisión por decisión, probar su legitimidad. No existen cheques en blanco, en principio no hay autoridades impolutas. Todos los días, cualquier autoridad debe comprobar que es legítima, que es democrática, y que tutela los derechos humanos.
Durante la historia del IFE ahora INE han existido decisiones democráticas y otras que han sido cuestionadas en cuanto a su legitimidad. El proceso electoral de 2006 fue sin duda un proceso inequitativo y antidemocrático que debió anularse. Las violaciones constitucionales y legales en aquel año campearon a sus anchas y las autoridades electorales fueron omisas ante ellas. En el proceso electoral de 2012 se emplearon millones de pesos para apuntalar la candidatura de Peña Nieto en detrimento de los otros candidatos y de la democracia, con lo que se rompieron los principios de autenticidad electoral, y nuevamente las autoridades electorales fueron omisas ante esos atropellos.
La reforma electoral hoy vigente, la de 2014, fue producto del “Pacto por México”, un acuerdo entre PRI-PAN-PRD, que dejó fuera de las negociaciones a otras fuerzas políticas, y que, desde mi punto de vista, expresa características muy negativas para la democracia mexicana. En su momento escribí, sobre ella, lo siguiente:
1) En la reforma de 2014, el INE sigue implicando un desdoblamiento de la oligarquía, puesto que los titulares de ese órgano son consecuencia del reparto de cuotas entre los partidos mayoritarios, reproducen los intereses, poder e ideología de las fuerzas políticas y económicas dominantes en México y de las grandes potencias y organismos financieros internacionales. Ese órgano constitucional es correa de transmisión institucional de las representaciones y concepciones de la hegemonía neoliberal. En la titularidad del INE no existe representación de los indígenas, del zapatismo, de la disidencia magisterial, de los sindicatos independientes o de cualquier otra expresión alternativa de la sociedad.
2) La reelección legislativa y municipal que regula la reforma electoral de 2014 por la generalizada corrupción, los enormes niveles de impunidad, el financiamiento privado ilegal, la no autonomía de la política respecto a la esfera empresarial, entre otros factores, promoverán, aún más, la oligarquización de la clase hoy gobernante. Lo anterior reducirá los espacios que deben vincular a los gobernantes y a los gobernados, limitará la renovación de las elites, y concentrará el poder en los mismos de siempre.
Sostuve que la reelección afianzará el poder de los gobernantes y de los intereses económicos que los sostienen. La reforma electoral de 2014 no
propuso, para contrarrestar los efectos nocivos de la reelección, instituciones como la derogación del financiamiento privado y, solo es posible la reelección cuando el que pretende reelegirse recibe el beneplácito de la nomenclatura de cada partido. Lo anterior significará que los que se reelijan serán los que tengan el respaldo de la clase empresarial nacional y trasnacional y de las nomenclaturas de los partidos. Los reelectos serán instrumento de los poderes fácticos. La reelección fortalecerá a la clase política que representa al status quo y será un instrumento para impedir el ingreso al poder de visiones alternativas de la política o de la economía.
3) También indiqué que casi todos los contenidos de la reforma de 2014 hoy vigentes sirven para diluir los contenidos y significados constitucionales. La ley secundaria, como ya lo apuntó hace más de 170 años Mariano Otero, deslegitima y diluye los contenidos constitucionales. El ejemplo más claro de ello es el artículo 229.3 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales que establece como sanción la pérdida de
registro de los candidatos que no presenten el informe de gastos de precampaña, lo que es opuesto a los artículos 1, 22, 38, 39, 40 y 41 de la Constitución y al artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Las restricciones a los derechos políticos deben derivar de procesos penales y no de procedimientos administrativos.
4) La reforma electoral de 2014 hoy vigente no profundizó en los mecanismos de democracia directa. No se incorporó en ella la revocación de mandato -ésta se introdujo hasta 2019- ni el referéndum ni la acción popular de inconstitucionalidad. La democracia directa, participativa y deliberativa tiene en el derecho mexicano un status muy inferior a la democracia representativa, que es una democracia de baja intensidad. En México, resulta necesario el establecimiento de mecanismos de democracia
participativa y deliberativa para acercar a la sociedad con la autoridad, para romper ese divorcio que es contrario al principio de soberanía popular.
5) Las tres fuerzas políticas mayoritarias que negociaron en la opacidad la reforma electoral de 2014, buscaron eliminar, a través del umbral del 3% de la votación válida, a las fuerzas políticas minoritarias. También, la prohibición a los partidos políticos de nueva creación para que puedan coaligarse ahonda en la lógica de eliminación jurídica –artificial- de las fuerzas políticas minoritarias. Los cauces de representación minoritaria quedaron cancelados. Las minorías en México no tendrán representantes en el Congreso de la Unión. Además, la reforma electoral de 2014 mantuvo la cláusula de sobrerrepresentación del 8% en la Cámara de Diputados que está vigente desde 1996.
6) La reforma electoral de 2014 no tocó a los poderes fácticos. Los factores reales de poder, tanto nacionales como internacionales, suelen colonizar y determinar el funcionamiento de las instituciones. No ganamos mucho analizando el orden jurídico formal mexicano si no lo vemos desde el papel que sobre él desempeñan los partidos, los sindicatos, las organizaciones empresariales, los medios de comunicación electrónicos, las trasnacionales, el gobierno de los Estados Unidos y, las organizaciones financieras internacionales. Esos son los auténticos poderes que en buena medida
–tal vez no de manera mecánica, pero si determinante- condicionan el actuar de los poderes y del orden jurídico formal. Bien podría decirse que los poderes formales y el orden jurídico son el reflejo de los intereses, pactos, acuerdos y decisiones de los factores reales de poder. Casi siempre las normas sobre ellos son escasas, ambiguas e insuficientes.
7) El proceso de aprobación de la reforma electoral de 2014 no tomó en cuenta a la sociedad, ni a los académicos ni a los partidos minoritarios ni
a los sectores alternativos al status quo. Su negociación se realizó en sedes extraparlamentarias con intervención del Ejecutivo Federal. El papel del Constituyente Permanente durante la negociación de esa reforma quedó totalmente desdibujado. El alcance y profundidad de la reforma no fue acordado por los legisladores. Éstos simplemente acataron las decisiones de las dirigencias de los tres partidos mayoritarios y del ejecutivo.
8) Un dato no menor, es que la reforma electoral de 2014 se negoció a cambio de la reforma energética. El PAN la exigió a cambio de la reforma energética. Es una reforma que tiene precio. No descansa en fundamentos sociales y políticos legítimos sino en un trueque. Para el gobierno de Peña Nieto no había reforma más importante que la energética. La electoral era secundaria y se subordinó a aquélla.
9) Al haber excluido a sectores sociales y políticos relevantes, la reforma electoral de 2014 no ha contribuido a la legitimidad del régimen. Dije que sería el marco para nuevos conflictos y así ha sido. No es casual que se proponga ahora una reforma para después de las elecciones de 2021.
10) En síntesis, la reforma electoral de 2014 no planteó un nuevo tipo de régimen político que eliminara los vestigios autoritarios prevalecientes, no amplió los canales de la democracia participativa, y no democratizó a las instituciones electorales. Es una reforma electoral compatible y auxiliadora del modelo neoliberal porque se quedó, con todas sus deficiencias, en la democracia representativa de baja intensidad.
Con esa reforma electoral -la de 2014- se desarrolló la elección de 2018 y de desahogará la de 2021. El triunfo electoral en 2018 fue tan avasallante, que las ilegalidades que pudieron existir, quedaron eclipsadas. Eso no significa que no se hayan dado las consabidas violaciones presentes en el sistema electoral mexicano. Ente otras: el desvío de los recursos públicos federales, estatales y municipales a las precampañas y campañas; la infracción a los topes de financiamiento privado; la influencia indebida de los medios de comunicación electrónica y digital; la intervención de los recursos del crimen organizado en el proceso de 2018, entre otras graves irregularidades.
Sin embargo, el hartazgo social y político con los partidos del “Pacto por México” fue tal, que las violaciones, que en otros procesos electorales habían hecho mella, en ese proceso electoral no tuvieron un impacto determinante. Está por analizarse lo que ocurrirá durante el proceso electoral de 2021, pero mucho me temo, que muchas de esas irregularidades se mantendrán y vulnerarán los principios de libertad y autenticidad electoral. Ya analizaremos qué hace y hará el INE ante ellas.
En este momento el INE se encuentra sometido a fuertes críticas del partido gobernante. Algunas de ellas son injustas, por ejemplo, las que tienen que ver con su posición en torno a la sobrerrepresentación que pretenden MORENA y sus aliados, pero hay otras que si tienen mayor fundamento.
En el caso de la cancelación del registro a distintos candidatos, más allá de que alguno de ellos no nos parezca adecuado, por la no presentación de informes de gastos de precampaña, las decisiones del INE han violado la Constitución y la Convención Americana sobre Derechos Humanos. ¿Por qué?
El artículo 1, párrafo primero de la Constitución indica que los derechos reconocidos por la Carta de 1917 y los Tratados sólo pueden restringirse
o suspenderse según lo establezcan las propias condiciones de la Constitución -no de la ley-.
En el párrafo segundo de ese artículo 1 de la Constitución, se obliga a las autoridades a realizar interpretación conforme y pro homine, lo que significa que las leyes -el artículo 229.3 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales- debe interpretarse desde parámetros constitucionales y hacerse esa interpretación para favorecer los derechos humanos de las personas.
El párrafo tercero del artículo 1 de la Constitución, obliga a todas las autoridades del país en materia de derechos a promover, proteger, respetar y garantizar los derechos humanos -en este caso los derechos políticos-.
En el quinto párrafo del artículo 1 de la Constitución se señala que las autoridades no deben atentar contra la dignidad humana, menoscabando los derechos y libertades de las personas.
El párrafo primero del artículo 22 de la Constitución establece que las penas y sanciones deben ser proporcionales, a la falta y al bien jurídico afectado. El artículo 38 de la Carta de Querétaro señala los supuestos de suspensión de los derechos de los ciudadanos, en donde no se encuentra por cierto la hipótesis del artículo 229 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales. Y, los artículos 39, 40 y 41 señalan que la soberanía es el origen de todo poder público y que es sólo el pueblo el que puede alterar o modificar su forma de gobierno.
La Convención Americana sobre Derechos Humanos en su artículo 23 reconoce los derechos políticos a votar y ser votado, y determina textualmente que: “La ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere el inciso anterior, exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal”. Esto es, no es dable suspender o cancelar derechos políticos por faltas administrativas como la contemplada en el artículo 229.3 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales.
De lo hasta aquí comentado, es evidente que el INE no interpretó en estos casos la ley desde la Constitución y los Tratados, cuando era su obligación hacerlo. Sus decisiones a este respecto carecen de justificación constitucional y convencional. Todos esperamos que en las siguientes resoluciones y acuerdos que adopten, se respete la Constitución y los derechos reconocidos en los Tratados, no sólo para acatar el marco constitucional sino para que las contiendas se desarrollen en un marco de civilidad y de paz social.
Doctor en Derecho por la Universidad Nacional Autónoma de México con Mención Honorífica, y Doctor en Derecho por la Universidad Complutense de Madrid con Mención Cum Laude. Maestro en Derecho por la UNAM, mención honorífica. Especialidad en Derechos Humanos por la Universidad Complutense y en Ciencias Políticas por el Centro de Estudios Constitucionales de Madrid. Ha sido Visiting Fellow en la Universidad de Yale y Visiting Researcher en la Universidad de Georgetown. Es Investigador del SNICONACYT, Nivel III.
