Jaime Cárdenas Gracia
La desaparición del Consejo de la Judicatura Federal por la reforma judicial del 15 de septiembre de 2024, y su sustitución por el Tribunal de Disciplina Judicial y el Órgano de Administración Judicial, es una consecuencia de la inoperancia del Consejo de la Judicatura creado en la reforma constitucional de 1994. Éste no satisfizo las expectativas que la sociedad demandaba. Los vicios tradicionales en el poder judicial no fueron combatidos adecuadamente en el periodo de 1994 a septiembre de 2024.
En los hechos, esta instancia actuó con complicidad y solapó conductas irregulares para proteger a múltiples servidores judiciales, principalmente a jueces y magistrados, y para mantener privilegios y vicios judiciales incompatibles con el Estado de Derecho y con la austeridad que debe regir a una nación con asimetrías socioeconómicas inaceptables. La lección que obtenemos es que el vigilado no debe nombrar ni integrar al vigilante (el Consejo de la Judicatura Federal es presidido por el presidente o presidenta de la SCJN y tiene una composición judicial dominante).
En el Poder Judicial han existido vicios difíciles de erradicar por las complicidades existentes entre el Consejo y los jueces. Nos referimos a los altos niveles de nepotismo, al gremialismo, a la endogamia y a las elevadas retribuciones de los funcionarios judiciales de alto nivel -el patrimonialismo-. Los vicios comentados han sido tradicionales en el poder judicial, casi desde siempre, debido a la opacidad con la que históricamente ha funcionado.
El último de ellos -el patrimonialismo en su vertiente de altos emolumentos- se fue desarrollando a partir de la reforma constitucional judicial de 1987 que incrementó las retribuciones salariales de los integrantes del Poder Judicial. A partir de ese momento, a la par que aumentaban las retribuciones de sus titulares se extendían sus competencias y poderes jurídicos para interpretar la Constitución en contra de lo decidido por los órganos legislativos y los ciudadanos.
El nepotismo entraña la utilización del cargo para designar a familiares o amigos en empleos o concederles favores, fuera del mérito, la capacidad o la decisión de la voluntad popular. Es ya un clásico en la materia la investigación del exconsejero de la judicatura Felipe Borrego Estrada denominado “Estudio sobre redes familiares y clientelares en el Consejo de la Judicatura Federal”, en donde mostró que el nepotismo era una práctica grave y extendida en el Poder Judicial federal.
Por ejemplo, al momento en el que se publica ese análisis, en el circuito judicial de Jalisco, el 76% de los titulares tenían familiares en el Poder Judicial, y en el resto de los circuitos judiciales del país los porcentajes eran inferiores, pero representaban una constante (cabe hacer notar que ese estudio no se ocupó del nepotismo en el primer circuito que comprende a la Ciudad de México en donde los niveles de nepotismo son mayores).
Es cierto que, en los últimos años, el nepotismo en el poder judicial tiende a la baja, pero sigue siendo un problema importante, no erradicado que se presenta con una intensidad que no se aprecia con la misma magnitud en alguno de los otros dos poderes de la unión o en los órganos constitucionales autónomos.
En cuanto al gremialismo que consiste en la defensa que hace el gremio o el grupo de sus integrantes, éste también es muy marcado en el poder judicial. La prueba de ello la tenemos en el papel que desempeñó el Consejo de la Judicatura Federal de 1994 a septiembre de 2024, en especial su instancia de disciplina judicial que se caracterizó por proteger a los funcionarios judiciales denunciados, principalmente a los magistrados y jueces que fueron escasamente sancionados y cuando lo eran, se trataba de sanciones menores.
El Poder Judicial de la Federación ha funcionado como una gran familia en donde sus miembros se abrigan y socorren entre ellos. Por ello, la reforma judicial de 2024 propuso un poderoso Tribunal de Disciplina Judicial independiente del órgano de administración judicial para que tenga la competencia de sancionar a todos los funcionarios judiciales que incurran en las faltas administrativas que prevé la ley.
La endogamia es consecuencia de los dos anteriores vicios y de los concursos cerrados para la carrera judicial. Todo debe quedar en familia. El Poder judicial se entendía para el beneficio de los miembros del mismo, no para externos ajenos a él. Este vicio hacía que el Poder Judicial se alejara aún más de los ciudadanos y del resto de las estructuras institucionales del Estado. Las lógicas de “protección” del Poder Judicial de carácter administrativo o institucional no son entendidas por el resto de la burocracia nacional porque tienen características propias que están al servicio y beneficio de la complicidad de las redes judiciales. La iniciativa de reforma aludió al informe de labores de la visitaduría general del Consejo de la Judicatura, publicado en agosto de 2023, en donde se constataba que el Consejo no había hecho recomendaciones a las instancias judiciales federales después de analizar 502 dictámenes en materia de disciplina judicial, lo que resultaba inverosímil para cualquier lógica fundada en un marco de responsabilidades y de rendición de cuentas.
El Poder Judicial no respetó el mandato constitucional vigente desde 2009 que señala que ningún servidor público puede percibir remuneraciones superiores a las del presidente de la República, según el artículo 127 fracción II de la Constitución. El 5 de noviembre de 2018 se publicó en el Diario Oficial la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, Reglamentaria de los artículos 75 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ordenamiento que fue masivamente impugnado mediante amparos promovidos por altos servidores públicos, principalmente del Poder Judicial Federal y de los órganos constitucionales autónomos.
La Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) resolvió a este respecto la acción de inconstitucionalidad 105/2018 y su acumulada 108/2018 (la decisión se publicó el 19 de julio de 2019 en el Diario Oficial de la Federación).
En esta sentencia, la Corte determinó que ciertos preceptos de la Ley Federal de Remuneraciones que ya había sido reformada eran inconstitucionales porque el Congreso no estableció criterios objetivos para fijar la remuneración del Presidente de la República y del resto de los servidores públicos que tomaran en cuenta el grado de responsabilidad y el nivel jerárquico, y en consecuencia declaró la invalidez de los artículos 6, párrafo primero, fracciones II, III y IV, incisos b y c, así como el párrafo último, y 7, párrafo primero, fracciones I, incisos a), II y IV de la Ley Federal de Remuneraciones, así como los artículos 217 Bis y 217 Ter del Código Penal por las ambigüedades e indeterminaciones de los tipos penales.
La decisión de la SCJN fue contraria a la Constitución y profundamente polémica porque privilegió las altas prestaciones de los ministros, magistrados y jueces federales y las de la alta burocracia judicial en demérito de principios republicanos de austeridad. Los criterios “objetivos” que propuso expresan el elitismo de la alta burocracia mexicana. No existen entre esos criterios variables que tuviesen relación con los niveles de pobreza y desigualdad de amplios sectores de la sociedad mexicana o con el salario mínimo que reciben millones de mexicanos.
El 19 de mayo de 2021 el Diario Oficial de la Federación publicó un decreto que abrogó la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, Reglamentaria de los artículos 75 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 5 de noviembre de 2018, y expidió la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos. La ley fue impugnada ante los tribunales federales y hasta la fecha un buen número de funcionarios judiciales y de otras instituciones perciben ingresos superiores a los de la titular del Poder Ejecutivo Federal.
Por eso, la iniciativa de reforma constitucional del 5 de febrero de 2024 propuso en el artículo 94 que: “La remuneración que perciban por sus servicios los Ministros de la Suprema Corte, los Magistrados de Circuito, los Jueces de Distrito, los Magistrados del Tribunal de Disciplina Judicial, los Magistrados Electorales y demás personal de Poder Judicial de la Federación, no podrá ser mayor a la establecida para el Presidente de la República en el presupuesto correspondiente y no será disminuida durante su encargo”. La norma transcrita así fue aprobada por el constituyente permanente y fue publicada en el Diario Oficial de la Federación de 15 de septiembre de 2024.
Una de las innovaciones más importantes de la reforma constitucional judicial, sólo después de haberse contemplado el principio de elección por voto popular para los cargos de ministros, magistrados y jueces de distrito, es la creación del Tribunal de Disciplina Judicial -artículo 100 de la Constitución-. Éste será un órgano del Poder Judicial de la Federación con independencia técnica, de gestión y para emitir sus resoluciones.
Se integrará por cinco personas electas por la ciudadanía a nivel nacional conforme al procedimiento establecido en el artículo 96 de la Constitución. Deben reunir los mismos requisitos que se exigen para los ministros. Durarán en su encargo seis años.
El presidente del Tribunal se renueva cada dos años en función de los votos que hayan obtenido en el proceso electoral sus integrantes. Durante su encargo, los magistrados del Tribunal de Disciplina Judicial podrán ser removidos en los términos del Título Cuarto de la Constitución -juicio político y declaración de procedencia-. El Tribunal funcionará en pleno y en comisiones. El Pleno será la autoridad sustanciadora y resolverá en segunda instancia los asuntos de su competencia. Puede ordenar oficiosamente o por denuncia el inicio de investigaciones, atraer procedimientos relacionados con faltas graves o hechos que las leyes señalen como delitos, ordenar medidas cautelares y de apremio y sancionar a las personas servidoras públicas que incurran en actos u omisiones contrarios a la ley, a la administración de justicia, a los principios que rigen la función judicial, y a los asuntos que la ley determine.
Según el artículo 100 constitucional reformado, el Tribunal desahogará el procedimiento de responsabilidades administrativas a través de comisiones conformadas por tres de sus integrantes, que fungirán como autoridad substanciadora y resolutora. Las resoluciones de las comisiones podrán ser impugnadas ante el Pleno que resolverá por cuatro votos. Las decisiones del Tribunal serán definitivas e inatacables.
Las investigaciones del Tribunal de Disciplina Judicial se conducirán a través de una unidad responsable de integrar y presentar al Pleno o a sus comisiones los informes de probable responsabilidad. La unidad de investigación puede ordenar la recolección de indicios y medios de prueba, requerir información y documentación, realizar inspecciones, llamar a comparecer y apercibir a personas que aporten elementos de prueba, solicitar medidas cautelares y de apremio.
El Tribunal de Disciplina puede dar vista al Ministerio Público y solicitar el juicio político a las personas juzgadoras electas por voto popular. Las sanciones por faltas administrativas pueden incluir la amonestación, suspensión, sanción económica, destitución e inhabilitación con excepción de las y los ministros y magistradas y magistrados electorales que sólo pueden ser removidos de sus cargos en los términos del Título Cuarto de la Constitución.
También el Tribunal de Disciplina Judicial evaluará el desempeño de los magistrados y jueces que resulten electos durante el primer año de su ejercicio. La evaluación del desempeño podrá dar lugar a medidas de capacitación del personal, y en su caso a la suspensión en el cargo por un año de la persona juzgadora para que perfeccione sus conocimientos y se capacite. En el supuesto de que en el año de suspensión esas personas no acrediten satisfactoriamente la evaluación, se resolverá su destitución.
Sobre la crítica relativa al Tribunal de Disciplina Judicial como un futuro tribunal inquisitorial estimamos que carece de razones. El Tribunal de Disciplina Judicial como lo prevé el artículo 100 constitucional y la legislación secundaria, está diseñado para cumplir con los principios de legalidad, convencionalidad y constitucionalidad relativos a los procedimientos administrativos sancionadores. Por ejemplo, están garantizados en la reforma los principios de presunción de inocencia, debido proceso, taxatividad, tipicidad de la conducta a sancionar, antijuridicidad, y culpabilidad, entre otros. Todas las faltas están contempladas en la ley, en reglas en donde existe un antecedente, una cópula deber ser, y una consecuencia jurídica.
La doble instancia que prevé la Constitución para el desahogo de los asuntos planteados ante el Tribunal de Disciplina Judicial reconoce, para garantizar el derecho de defensa, una segunda instancia -artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos que contempla el derecho a un recurso efectivo-. La primera instancia se desahoga por tres magistrados ante una comisión del Tribunal con competencias substanciadoras y resolutoras, y una segunda ante el pleno del Tribunal que también goza de facultades substanciadoras y resolutoras que decidirá por cuatro votos.
Es en este punto en donde se podría plantear un problema, dado que, si el Tribunal está conformado por 5 magistrados habría magistrados que participarían en la primera y en la segunda instancia respecto al mismo asunto. De esta suerte, nos parece que la modificación futura -después de la elección de 1 de junio de 2025- al artículo 100 constitucional debería consistir en incrementar en 4 magistrados, mujeres y hombres -con garantía a la paridad de género- la conformación ahora prevista para el Tribunal a fin de asegurar que en su pleno participen al menos 6 magistrados distintos a los 3 que conocen de un asunto en primera instancia.
* Miembro del Instituto de Investigaciones Jurídicas y académico de la Facultad de Derecho de la UNAM
