Gerardo Israel Montes
Con la aprobación de la reforma a la Constitución Política en materia de simplificación orgánica en ambas Cámaras del Congreso de la Unión –y, al cierre de esta edición, remitida a los congresos estatales para su dictaminación,– se extinguirán siete órganos con autonomía constitucional: Coneval, Cofece, IFT, MEJOREDU, CRE, CNH y el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI), siendo en este último organismo en donde se centró la discusión pública debido a que, a lo largo de más de dos décadas, ha sido el garante de la protección del derecho al acceso de la información pública en posesión de los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, así como de sindicatos, partidos políticos y órganos autónomos.
Además, este instituto ha contribuido con el combate a la opacidad, la lucha contra la corrupción, la protección de los datos personales y la privacidad de las personas. Hablar del derecho a la información, la transparencia y la rendición de cuentas en México, es rememorar la creación, en marzo de 2001, del denominado Grupo Oaxaca, integrado por académicos, periodistas e integrantes de la sociedad civil, quienes incidieron en la materia al impulsar un anteproyecto de ley que se presentó ante la Cámara de Diputados el 6 de diciembre de ese año y que con el tiempo se concretaría en la Ley Federal de Transparencia Pública Gubernamental, aprobada en 2002 en el Poder Legislativo y entrando en vigencia al año siguiente.
Uno de los principales personajes que formaron parte del Grupo Oaxaca, fue Ernesto Villanueva, doctor en Derecho y en Comunicación, miembro del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, en donde ha sido el coordinador del área de Derecho a la Información; además de ser autor de numerosas publicaciones especializadas en transparencia, libertad de expresión, corrupción y derechos humanos, entre otros temas. En entrevista con la Revista Zócalo da su opinión en torno a los distintos aspectos que implicará la reforma constitucional enviada a la Cámara de Diputados desde febrero de este año por el entonces presidente Andrés Manuel López Obrador.
-¿El INAI debería desaparecer?, se le pregunta en entrevista al doctor Ernesto Villanueva. -No, aunque estoy de acuerdo en que debía llevarse a cabo una reforma sustantiva a su diseño institucional por tres razones:
a) No logró el propósito esencial de socializar el derecho a la información; se mantuvo en su zona de confort generando un efecto paradójico en los hechos: atender académicos, periodistas y activistas porque tiene mayores niveles de incidencia mediática, pero no base social.
b) La autonomía constitucional se convirtió en una oportunidad para abultar sin racionalidad la estructura burocrática duplicando funciones, ajustando la estructura a las necesidades de correlación de fuerzas internas más que en lo estrictamente necesario. Hay que recordar que en ningún país del mundo hay un organismo constitucional autónomo en materia de derecho a saber y protección de datos personales.
Hay, claro está, organismos garantes con autonomía legal; pero, por ejemplo, en Alemania hay una estandarización de sueldos en la Administración Pública. En México en abono a la autonomía constitucional se creó una estructura y sueldos sin más límites que la imaginación de los comisionados del INAI lo que generó una discriminación por adscripción para un mismo cargo.
c) México llegó tarde en la adopción de estos derechos, razón por la cual es menester que haya una estructura especializada con autonomía de decisión y evitar que los propios sujetos obligados se vigilen a sí mismos, lo que, como la experiencia lo prueba, la transparencia se convertiría sólo en una apariencia.
Derecho a la información pública
-Uno de los principales argumentos utilizados por grupos mediáticos, políticos y académicos opositores a la 4T, así como especialistas en derecho a la información, transparencia y protección de datos personales (entre ellas las ex comisionadas presidentas de lo que fue el entonces IFAI, Jaqueline Peschard y María Marván), es que con la desaparición del INAI y los organismos estatales de transparencia se dará un retroceso de 25 años en estas materias.
Al respecto, el doctor Villanueva indica que se deben precisar las cosas, porque, sin duda, debe haber un organismo garante pero, como lo ha dicho, “no es imprescindible que sea autónomo constitucional” Y añade: “Lo cierto es que efectivamente el sujeto obligado en la experiencia comparada no se puede vigilar a sí mismo, de tal suerte que sí debe haber un mecanismo que permita el ejercicio amigable del derecho a saber y la protección de datos personales.
Se ha comentado la inclusión de los tribunales administrativos, en su caso debe establecerse la suplencia de la deficiencia de la queja y un proceso abreviado para no hacer un viacrucis en el ejercicio de estos derechos.
-Con la extinción de los organismos de transparencia ¿Qué pasará con el marco constitucional y legal que costó tanto esfuerzo diseñar? ¿Las nuevas leyes secundarias deberán tomar como guía el actual marco normativo, se le pregunta a Villanueva
-Formalmente se mantienen los dos derechos, el de acceso a la información y el de protección de datos personales. El reto es que la vigencia adquiera eficacia. Es decir, que se cumpla en el día a día. Y por supuesto, las leyes secundarias seguramente habrán de tomar el actual marco normativo. El tema es más bien de austeridad, aunque hay que estar alerta por que, aunque sea involuntariamente, no se cercene el ejercicio de estos derechos lo que es una preocupación legítima.
¿Desaparecerán los derechos de acceso a la información y protección de datos personales?
-No, en absoluto. Se mantienen en sus términos en la Constitución y esa parte no ha sido objeto de reforma alguna.
–¿El gobierno será juez y parte en esta materia, considerando que las atribuciones que ahora tiene el INAI se distribuirán en distintas secretarías del gobierno federal, especialmente a la Secretaría de Anticorrupción y Buen Gobierno?
-Es precisamente lo que hay que evitar. La secretaria (Raquel) Buenrostro, titular de Anticorrupción, ha expresado que no será así, ojalá que se genere un diseño institucional que no descanse en la buena voluntad de los sujetos para informar o no, de ahí que la presencia del Tribunal Federal de Justicia Administrativa como organismo autónomo constitucional juega un papel muy importante para hacer efectivo el derecho, como lo dije, con procesos abreviados y amigables para que se mantenga- e incluso se mejore en el mejor de los casos los tiempos del INAI- por lo que hay que insistir en esa tarea.
Organismos carentes de legitimidad democrática
Para justificar la extinción de los distintos órganos con autonomía constitucional que se crearon durante los gobiernos encabezados por el PAN y el PRI, en los fundamentos de la reforma en materia de simplificación administrativa, se aduce que estos organismos carecen de legitimidad democrática y que fueron creados como respuesta a la venta de paraestatales y a las recomendaciones de organismos internacionales, con el propósito de “descentralizar” a la Administración Pública Federal, premisa que, para Ernesto Villanueva, no es propiamente cierta.
-“Si bien es verdad que en todos los sistemas democráticos hay organismos constitucionales autónomos, en México hubo una inflación de ellos y, por lo que concierne al INAI, el argumento es simple y sencillamente ajustarlo a los estándares democráticos internacionales practicados. Lo demás es un sesgo ideológico que no resiste el menor análisis racional”, agrega.
-¿Qué opina de que las “economías y ahorros que se generarán con la extinción de los entes públicos”, a los que alude el dictamen referido, se destinarán al Fondo de Pensiones para el Bienestar? -Es una narrativa que ha utilizado el gobierno como un impacto efectista en el ánimo de la opinión pública, que permea en una comunidad donde no existe pensamiento crítico ni alfabetización mediática. Creo que las reformas deben verse por sus propios méritos en el entorno internacional. No es necesario utilizar ese tipo de argumentos cuando son innecesarios, habiendo otros con mayor mérito.
Destino de la PNT Puesta a andar en 2016, la Plataforma Nacional de Transparencia (PNT) es una herramienta esencial para que la ciudadanía elabore e ingrese solicitudes de información pública, además de ser el espacio electrónico en donde se puede consultar todo lo que producen o resguardan las instituciones públicas del país.
De acuerdo con datos periodísticos que se publicaron durante el último mes, “esta plataforma administra información de 7 mil 407 sujetos obligados en México, como instancias de gobierno, partidos políticos o sindicatos– que incluyen 6 mil 684 sujetos estatales y 723 federales, 270 de ellos pertenecientes al Ejecutivo federal. En sus bases de datos, la plataforma cuenta con 14 mil 958 millones de registros, de los que mil 931 millones corresponden al Ejecutivo federal y 12 mil 571 millones a los de los estados”. (La Jornada.101124)
No obstante su relevancia para ejercer el derecho a la información pública, persiste la gran duda sobre el destino y uso que tendrá la PNT, ya que en la reforma constitucional, en su artículo quinto transitorio, cuarto párrafo, sólo se señala que: “Los recursos materiales, así como los registros, padrones, plataformas y sistemas electrónicos de los entes públicos que se extinguen”, pasarán a formar parte de las dependencias del Ejecutivo Federal o del Inegi.
-“El Inegi es un organismo constitucional autónomo y sería el destino muy probable de la PNT, pero donde debe haber una reforma legal para generar convenios que permitan que todos los sujetos obligados sigan utilizando la PNT como medio para hacer las solicitudes de información en los actuales términos así como la transparencia proactiva. ¿Es lo mejor? No, pero es lo mejor de lo posible frente a la actual correlación de fuerzas en la vida real”, considera Ernesto Villanueva.
¿INAI autónomo e independiente? Entre los principales argumentos utilizados por los opositores a la reforma constitucional para defender la prevalencia del INAI, ha sido el de su supuesta independencia y autonomía ante los entes regulados. Sin embargo, en los procesos que se han llevado a cabo en la Cámara de Senadores para seleccionar a las personas candidatas a formar parte del órgano de transparencia, una constante fue el de las cuotas partidistas.
Práctica que evidentemente denota la prevalencia de compromisos con el partido o grupo político que impulsó a determinado candidata (o), quien de esta forma ve vulnerada su aparente autonomía. Se pueden citar varios casos: Jacqueline Peschard, María Marván, Joel Salas, Francisco Javier Acuña o María Elena Pérez Jaén Zermeño fueron impulsados por el PAN. Incluso, Pérez Jaén, después de ser comisionada del entonces IFAI y tras su fallida pretensión de integrar el pleno del INAI, fue diputada federal por el blanquiazul.
Por el lado del respaldo ofrecido por el PRI para que personajes cercanos, se hicieran de un puesto en el órgano de transparencia federal, se puede mencionar a Ximena Puente, quien con tan sólo tres meses al frente del instituto de transparencia de Colima, en 2014 fue electa comisionada presidenta del INAI; y una vez que concluyó su encargo, fue designada diputada federal por ese partido político.
También destaca el caso Rosendoevgueni Monterrey Chepov, quien ese mismo año, tras formar parte del órgano de transparencia del Estado de México, fue electo comisionado del INAI por su cercanía con el entonces presidente Enrique Peña Nieto y con su secretario de Hacienda, Luis Videgaray. El PRD no se quedó sin cuotas, ya que lograron colocar a Areli Cano y al turbio y opaco Óscar Guerra Ford.
De hecho, se puede decir que en 2014, al tiempo que nació el INAI, inmediatamente empezó a fenecer a causa de diversos motivos: el cuestionable proceso que se dio en el Senado para elegir a quienes contaban con el beneplácito de los partidos políticos; la forma cómo se eligió a su primera presidenta (sobre este punto resulta valioso el texto de Roberto Rock, La tarde que apuñalaron al Inai, publicado en octubre de 2015 en El Universal: https://www.eluniversal. com.mx/entrada-de-opinion/columna/ roberto-rock/nacion/2015/10/2/la-tardeque-apunalaron-al-inai/– ) y los posteriores actos de corrupción que se dieron al interior del órgano de transparencia.
Sobre si el INAI fue verdaderamente autónomo e independiente, considerando que siempre hubo cuotas partidistas, Ernesto Villanueva señala: “Formalmente ha sido autónomo, pero efectivamente las formas y modos de los nombramientos fueron por cuotas partidistas, lo que se debe evitar en el futuro.
El diseño de la reforma judicial es un indicativo aparentemente de ello”. Manipulación para elegir a comisionad@s del INAI: respecto al proceso de selección que se dio aquel año, en junio de 2014, se publicó en la Revista Zócalo el texto IFAI: Turbia conformación, en donde se destacaron varias de las inconsistencias que se presentaron, como el hecho de que sin estar considerado, se creo un grupo de expertos que al final terminó avalando a la mayoría de las cuotas partidistas, incluido a Rosendoevgueni Monterrey Chepov, quien a pesar de no haber estado en la lista de 25 candidatos elaborada por este comité, fue impuesto por el PRI sin que el grupo de expertos se opusiera.
Otro elemento negativo que se dio durante aquel proceso de 2014 fue el método de evaluación que fue realizada por este comité de expertos, entre los que estuvieron Jacqueline Peschard, Sergio López Ayllón y Mauricio Merino; estos dos últimos integrantes de la Red por la Rendición de Cuentas (RRE). Para el texto mencionado, Mauricio Merino fue entrevistado y ahora se retoman algunas de sus declaraciones para contextualizar, además del aval a las cuotas partidistas, la animadversión personal a algunos de los especialistas que participaron en aquella ocasión:
De acuerdo con Merino quienes en 2014 fueron aprobados por el Senado y ratificados por Enrique Peña Nieto tenían “credenciales profesionales”, incluido Monterrey Chapov. Al ser cuestionado sobre el motivo por el cual el investigador Ernesto Villanueva –quien participó durante aquel proceso– no fue considerado en la lista de 25 aspirantes del comité de expertos, a pesar de ser uno de los mejores especialistas en el tema de la transparencia y el derecho a la información, Merino adujo cuestiones como que: “Quienes no lo presentaron o presentaron programas de trabajo que no lo eran, sino que eran más bien pues una hoja de declaraciones, obviamente tuvieron una calificación menor.
Mucho me temo que este fue el caso” (…) Y aquí, por cierto, Jacqueline Peschard fue muy insistente en que el trabajo en equipo se calificara no sólo por la experiencia en cuerpos colegiados, sino por la experiencia exitosa, no conflictiva (…) y en el sentido de producir decisiones de los problemas planteados, no con lucimiento personal de esa trayectoria”. “–Si interpreto bien ¿ustedes consideraron que él no trabajaba bien en equipo?, (se le preguntó a Merino)”.
“–No. Lo que digo es que fueron todos calificados en los mismos parámetros. Y los casos en donde hubo calificaciones menores en ciertos rubros, como los que acabo de mencionar, pues no lograron entrar a la lista de 25”. La verdad es que en la decisión de este grupo de expertos pesó las criticas que Ernesto Villanueva había hecho a uno de sus integrantes: Sergio López Ayllón, quien siendo integrante del Comité Editorial del IFAI, y recibió 200 mil pesos del IFAI por presentar sus propios libros y estudios.
En torno a la selección de comisionad@s que se dio en 2014, se le pregunta a Ernesto Villanueva cuál fue su experiencia y sentir con ese proceso y sobre la forma de evaluación aplicada por el comité entre los que estuvieron Sergio López Ayllón, Mauricio Merino y Jacqueline Peschard. “Fue una decisión política y mi circunstancia, en ese contexto, no fue la mejor. Es el costo que uno paga por la independencia y por no aceptar la política del “sí señor”, con la que he estado en contra”. Corrupción en el INAI Y respecto a la corrupción que ha imperado en el INAI, se le menciona al doctor Villanueva varios de los casos más ejemplificativos que se han dado a conocer en los últimos años: como el caso del ex comisionado Óscar Guerra Ford, quien como encargado de diseñar la PNT, recibió varios cuestionamientos por la opacidad que hubo en la asignación de contratos. Incluso la ASF señaló varias irregularidades que ocasionaron un daño patrimonial de 11.1 millones de pesos, la de tarjetas corporativas American Express, propiedad del INAI, para asistir a table dance, como fue el caso del propio Guerra Ford.
Además de la práctica recurrente que se ha dado en el IFAI como en el INAI, de los viajes al extranjero que han hecho las y los comisionados, utilizando cuantiosos recursos públicos, con el argumento que asisten a coloquios y foros internacionales en materia de transparencia.
-¿Qué opina de estos viajes?
-Efectivamente. Es muy lamentable el proceso de degradación en la que el INAI fue cayendo para convertirse en un espacio, a la luz de la autonomía constitucional, donde se ejerció un abuso de recursos como bien lo ha apuntado la comisionada Julieta del Río, quien ha debido navegar contracorriente con los costos que ello implica, pero que habla de que hay excepciones a la regla. El país le debe mucho a Julieta por atreverse a ejercer su autonomía con congruencia y dignidad, algo que no se acostumbra ver en este tipo de cargos. Ese tipo de perfiles son los que el país requiere por su autonomía de criterio y decisión.
Periodista y analista @GerardoIMontes
